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方雷:疫情防控中矩阵式响应的优化路径
发布时间:2020-10-29

内容摘要:新型冠状病毒肺炎疫情防控是对我国治理能力和治理水平的重要检验。在防控疫情蔓延的过程中,党和政府以及社会各界形成了横向和纵向的合力,基本建立了一个矩阵式的组织结构,但以数据、机构、资源和多元主体为要素有机统一的矩阵式响应机制尚未构建起来。只有破除不协同的多头管理,改进现有的弱矩阵组织形态,才能使各项疫情防控举措落到实处,推动我国制度优势更好地转化为疫情防控的治理效能。

面对新冠肺炎疫情不断蔓延的严重形势,各地各部门全面部署、积极应对,确保防控工作有效开展与推进,基本形成了一个矩阵式的组织结构,取得了明显成效。但防控过程中各个单位之间缺乏衔接、多头出击,疫情防控工作的矩阵响应未能形成有机的协同。

科层结构的一个显著特点是非人格化,即各机构都需按规章制度办事。但现实中机构之间的复杂性和责任压力使得非人格化这一特点不易实现,反而更容易出现“矩阵陷阱”。一方面 横向部门间由于职能权限不明晰、职责交叉、权责不对称以及长期存在的“本位主义”惯性,使得矩阵合作往往不能有机实现;另一方面纵向的府际关系间常常出现地方政府选择执行或加码执行政策的现象,各级政府根据自身的政策偏好和回应方式,使得同样的政策在不同层级政府的执行上会有不同的效果,造成了政策信息与执行响应之间的矩阵鸿沟。

疫情防控处于变动与发展的过程中,现在已经形成的弱矩阵疫情防控响应机制受制于制度环境的影响,横向与纵向组织机构之间的关系容易发生偏差及断裂,信息、机构、资源、人员等要素在各组织之间处于动荡状态,容易陷入“信息分割”“机构分割”“资源分割”“人员分割”等局面。

矩阵式组织结构是为了改进直线职能制组织横向联系差,缺乏弹性的缺点,围绕某项专门任务成立跨职能部门的专门机构而形成的一种组织形式。它在型态上有行列交叉之式,具有灵活、高效、便于资源共享和组织内部沟通等优势,又可分为弱矩阵结构、强矩阵结构和平衡矩阵结构。此次疫情的突发性和位移性对社会稳定与生命安全构成的威胁不容忽视,构建疫情防控的强矩阵响应机制具有重大现实意义。疫情防控的强矩阵响应机制可以推动纵向和横向的有效沟通,实现数据、机构、资源、人员等要素的合理流动与有序调配,形成效能最优化的协同响应格局。强矩阵响应机制作为非长期固定性组织形态,更能适应复杂多变的外部环境,有利于避免直线型组织结构和职能式管理机构在疫情防控时出现的弊端,有利于解决疫情复杂性与协同单一性的矛盾,满足多样化的需求,做到公共服务的全方位覆盖。

一是优化数据统筹的矩阵响应。矩阵数据的形成要求各地各部门以集群的形式联合在一起,积极构建数据共享体系,在统筹协调部门的带动下,打通各地各部门的信息渠道,保持口径一致,使数据资源实现共享,解决矩阵信息回路复杂的问题,使信息更加权威地发布,避免各种谣言对社会稳定构成的威胁。一方面针对疫情实际情况,建立高效灵敏的信息网络体系,推动信息传递、汇报、分析与公开的有效实现,并在实践中不断发展,为危机决策提供技术支持;另一方面应积极推动跨地区、跨部门、跨层级的信息资源共享,使信息流动不再存在障碍,保证信息资源的真实性和可靠性。

二是优化防控责任的矩阵响应。基于多角色协同的矩阵响应,可以打破原有条块分割和各自为政的传统响应机制,综合利用各方力量实现疫情防控。要强化责任矩阵意识,紧紧围绕中心做工作。责任矩阵要求把角色、任务和责任三个要素有机结合起来,防止疫情防控各方参与者强调各自业务,而忽视整体布局,出现偏离中心领导的倾向。根据任务和责任设立疫情防控交叉点,多方就分歧开展平等、有序的对话,将公共协商作为实现路径,更多地重视公共理性,通过不断的互动与交流,达成相互理解与尊重,从而更好地推动机构之间的合作与沟通及统一有效的政策制定,提升政府部门的应急管理能力。

三是优化资源调配的矩阵响应。在多元主体参与疫情防控工作中,常常会出现资源的跨地区调配。对医疗物资要加强统筹协调,充分利用资源,加强集约化建设,推动资源整合,形成条块联通的结构,有效保障物资的调配。政府专门机构应对各类物资进行统一整合与统计,维护好各地调配的物资,及时更新物资现状,并进行信息公开,避免造成资源不对称,提高物资的利用率。同时也可以设置绿色通道,建立周转畅通、共享互补的应急资源系统,使物资尽快发放至疫情一线地区,充分发挥其效能。

四是优化参与人员的矩阵响应。矩阵式响应机制的推进要求加强横向联系,专业人员得到充分利用,实现人力资源的弹性共享,具有较大的机动性。因此疫情防控要形成以政府为主导、多元主体广泛参与的模式。一方面要积极落实属地化管理。高效的指挥系统能够使疫情得到及时回应与防控,属地政府部门作为肺炎疫情的第一责任人,具有阻止事态扩大、采取紧急救援措施的指挥权和相应的行政裁量权。另一方面要引导社会多元主体共同参与。不同主体的参与以及充分的沟通交流能够实时更新疫情现状,使其有效纳入应急响应机制中,弥补各方属性上的不同;同时还要发挥各种专业人员自身优势,在矩阵响应中互相帮助,互相激发,相得益彰,形成更大的协同效应,实现疫情防控工作的协调高效。

作者:方雷,山东大学人文社科青岛研究院院长,山东大学国家治理研究院,享受国务院政府特贴,中国政治学会常务理事、教育部政治类专业教学指导委员会委员、教育部新世纪优秀人才、山东省有突出贡献的中青年专家、山东省高端智库岗位专家;主要研究领域是政党政治、地方治理。


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